制定新闻法的目的只应在于保障新闻法自由

何志工

   
    去冬今春以来，中国大陆新闻改革再次成熟海内外所关心的热点之一。论者均认为，中国新闻业的改革已似乎大势所趋，刻难再缓。然而，对于应该如何改，人们存在着较多分歧。围绕着是否应制定新闻法，制定该法目的的问题一抒管见，以就教于海内外诸君。

    中国大陆“新闻改革”的提出始于一九七九年，而“新闻法”也于四年以前开始酝酿。几年来，中国中国有关部门编辑出版了两本《各国新闻出版法选辑》和近二十期《新闻法通讯》，显示出积极筹备起草新闻法的意向。一九八七年春，中国人大常委会把拟定新闻法的工作交给了新闻出版署。该年十一月，“新闻法”起草小组正式成立，其成员分别来自新闻出版署，中宣部新闻局，全国记者协会，新华社，人民日报社，广播电视部，中国社会科学院新闻研究所，法学研究所，中国人民大学新闻系等九个单位。据新闻出版署署长杜导正去年年底透露，新闻法已被列入该署一九八八年立法规则，预定于一九八八年六月完成草拟工作。

    拟定中的新闻法是一个有争议的法案，该法几年多的起草工作并不顺利便是这种争议的反映。《人民日报》原总编辑胡绩伟曾指出，新闻法起草举步维艰的原因之一，在于没有解决什么是制定新闻法的主要目的这个原则性问题。

    制定新闻法的目的究竟何在？大多数赞成制定该法的人士均这样认为，新闻立法应该遵循宪法规定的言论，出版自由原则，保护和发展新闻自由。如胡绩伟便说过，新闻法应是一部新闻自由的保护法。法学家张友渔认为，新闻法应尽量保护新闻工作者使合法的言论自由的权利，使敢说话的新闻工作者不受非法的干涉和打击，因此，保护新闻自由应该是新闻的基础。简言之，这些人士认为，新闻法应是保障之法，而非限制之法。

    新闻出版署和“新闻法”起草小组对制定新闻法的目的似有略为不同的见解。据报道，出席“新闻法”起草小组第一次会议的人士认为：新闻立法既应有保障的一面，也应有约束的一面；既应对记者政党的采访、报道和批评权利予以切实的保障，也同时要制止各种滥用新闻权利和新闻自由的行为。

    在上述两种并非对立的见解中，前者强调保障，后者主张保障与约束兼而有之。

    显然，保障新闻自由已成为人们的共识。虽然无论在中国或美国的宪法中均无保障新闻自由的字样，但新闻自由其实是寓于言论自由和出版自由（尤其寓于后者）之中的。一般说来，出版自由原只针对所有的印刷物而言，但在广播、电视业出现以后，出版自由所针对的便不仅是印刷物了。

    原来，出版自由意味着“政府不对印刷出版物进行审查”，而现在，它的含义已逐渐变为“政府不对印刷出版物进行事先审查”。中国和西方国家的一些经验教训或许能使人们得出这一结论：政府对新闻出版的事先审查或限制，其范围和程度往往弹性很大，这样的审查和限制很可能会导致新闻出版自由的丧失。为满足整个社会在信息和言论方面最大限度的流通，为保护公民的应有权益，新闻、出版自由不可或缺。新闻、出版自由也是实行民主政治的必要前提之一，很难想像在一个民主的社会里会没有真正的新闻、出版自由。

    那么，正在起草的中国新闻法中“约束”的一面是否可能导致限制新闻自由的结局呢（这种结局也许有违新闻法起草者的初衷）？答案是肯定的，因为实际上，所有政府都倾向试图更多地控制和影响大众传媒，只不过一些政府比另一些更成功罢了。《中日报》原总编辑刘尊祺对制定新闻法就持保留意见。他认为，在起草新闻法前，应明确该法能否保障新闻自由，并对新闻自由的含义达成共识，否则，“多一个新闻法不可能是多一点自由，很可能是多一点限制。”在美国出版的一家革文报刊在其社论中也指出，新闻法的新条条框框“会束缚新闻界的手脚，以新的固定形式套在新闻界的脖子上。”

    的确，以“约束”作为目的之一的新闻法，会使政府有可能借“制止各种滥用新闻权利和新闻自由的行为”之机对新闻界加以限制。事实上，在当今或今后数年的中国大陆，新闻权利和新闻自由极少可能被“滥用”，倒是极有可能会得不到切实保障。诚如余东周先生所言，在一个政治不够民主的国度里，报导的自由常会被假籍“公共利益”之名而受到钳制，动辄以破坏社会秩序、侵害国家利益之名而遭到取缔。

    有鉴于政府会利用其权力限制言论、新闻。出版自由，美国宪法以剥夺政府拥有这种权力的方式来表示对上述自由进行保障。美国宪法修正案第一条明确规定：美国国会不得制定任何限制言论、出版自由的法律。二百年来，美国并非没有出现过试图限制言论、出版自由的立方法（如第二任总统亚当斯桑任的“外侨与叛乱法”，以及战争时期的若干法律），但其绝大部分设计新闻、出版业的立法是为新闻、出版自由提供保障，或是为新闻、出版的公平竞争和发展定出若干法规。

    保障新闻自由确实不易，刘尊祺关于“多一个新闻法不可能是多一点自由，很可能是多一点限制。”的担心的确不是空穴来风。由于新闻法的正式出台尚需时日，新闻出版署拟定了一个“记者工作暂行条例（征求意见稿）”。在这个暂行条例中，只有第一段第一句提到新闻自由，其它内容都是限制和管理新闻业的。在回答记者的询问时，新闻出版署负责人承认，“条例”（征求意见稿）中，对记者规定的义务和有关的管理条文多了一些，而保障记者权利的内容较少。对比，该官员表示，新闻出版署将认真考虑上述意见。这位官员的态度是认真而有诚意的，但人们同时也应该情形地认识到：如果把“约束”作为制定新闻法目的之一的话，新闻法确实可能会限制新闻自由。

    走笔至此，笔者得出本文结论：若要严格遵循宪法关于言论、出版自由原则的话，制定新闻法的目的只应在于更好地保障新闻自由；换言之，基于既要“保障”，又要“约束”设想制定出的新闻法必定会限制新闻自由。当然，本文所谈的新闻自由决不是指不负责任的、不受任何制约的、绝对的新闻自由，因为这种自由在任何国家都不可能，也不应该存在。中国人目前所追求的，和有可能获得的，大概只是层次尚低的新闻自由。