香港政制漫谈

香港政制漫谈

雅跋堂

    （编者按：此篇文章除最後一部份外，皆节录自《雅跋堂重钞》第四部扮：香港八十年代政制改革。）

    一直以来，香港政制基本上是采取行政主导的模式。港督和行政局拥有香港社会政策的决定权。通过吸纳社会上的精英（主要是商家和专业人仕）进入行政架构和设立谘询制度，香港政府有效地化解了社会上的反对力量，形成了一个精英统治而缺乏民选成分的决策集团。

    自从八十年代初期中英双方展开「香港前途问题」谈判开始，香港政府便积极地推行了一连串的政制改革，打起了「民主政制」的旗帜。一般人相信这是英国撤出殖民地的手法。随着政治气候的改变，政制改革的过程中遇到了不少波折。但无论如何，这些改革加深了许多香港人对政治和社会的认识．减低了社会上的政治冷感，实际上是帮助香港人上了一节很好的公民教育课。藉着这个契机，知识分子之中涌现了一群热衷参政的人士，挑战了商家和专业人士传统在政治上的垄断地位。

    香港政制改革的争论一直环绕着一个很重要的问题：民主政制是否适用於香港。这个问题在社会上引起广泛的讨论，启迪了不少思考。

    （一）香港政治模式

    行政主导：以港督为首的行政局在香港政治决策架构中一向占有举足轻重的地位。除制订法例及每年财政预算等事项需经立法局通过之外，政府其他行政事项均由港督会同行政局决定。行政局之成员除部份官守议席外．皆由港督委任。另一方面，因为港督也身兼立法局主席，而且在一九八五年之前，立法局成员除官守议席外也均由港督所委任，港督在香港政治筹台之重要性更形显著。作为港督智囊团及主要决策机关的行政局，地位也就十分突出。

    行政吸纳政治：港府擅於通过委任制度把社会中的精英或精英团体所代表的政治力量，纳入行政决策结构，称为精英整合。香港的行政系统能有很大的政治功能，这也是原因之一。

    谘询制度：港府各部门设有谘询委员会，一则可更广泛地谘询各界人士之意见，二则也可把此等精英收入政府的行政架构里面。除设置各谘询委员会外，政府也就某些重要决策发布绿皮书等谘询文件，来征询民意。

    文官制：香港政府每年聘用一批（ 20 一 40人）大学毕业生为政务主任，分派各政府部门．负责制订决策和联络市民等工作。造批俗称「政务官」之公务员接受训练，担任重要政府职务，包括管治各部门，例如：机电工程署及社会福利署之署长均为政务官而非工程师或社会工作者。实质上，香港的真正统治权是在这个庞大和现代化的文官系统之中。

    （二）香港政府的行政结构

    港督是整个行政架构的首长．之下是隶属市政司署而以司级官员为首的各个政策科及资源科。司级官员的属下是为数的四百五十人的各级政务主任，负责制定政府的各项政策，例如交通、卫生、福利、保安、教育及人力等等。至於实际的政策执行工作，就由约五十个政府部门负责。

    （三）行政局、立法局、市政局、和区议会的角色

    行政局是港府政策的制订机构。一向以来，成员只包括官守议员（因其公务职位而担任）和港督委任的非官守议员，并没有由市民推选的代表。一九八四年的代议政制绿皮书曾经提出行政局结构改动的建议．但後来不了了之。到目前为止，行政局仍然是一个没有民选成份的权力决策机构。

    立法局是香港的立法机关，负责制订法例及通过政府每年制订的财政预算，亦可向政府部门质询有关政策实施时出现的问题。在八十年代的政制改革中，立法局的改动最为突出。一九八五年，立法局首次进行间接选举，一九九一年九月则是首届直接选举。

    市政局的决策范围只在环境卫生、文化、文娱活动、小贩等研谓「边际功能，而市政局的决策须由港府的市政总署执行。但由於市政总署是一个政府部门，一切辞退、任命、升调均由港府决定，所以市政局的具体权力极之有限。从七三年开始，市政局的廿四位议员中有十二位是政府委任，另外十二位是由选民选举产生。在一九八二年之前，市政局是香港唯一具省民选成份之机构。但由於它的权力有限，所以一向不太受市民重视。

    区议会不是一个决策机构，它只扮演地区行政谘询的角色。区议会的成立可以算是「行政地方化」的重要一步。远在一九四六年，「行政地方化」这个概念已经在港府中提出，但由於当时大量难民从中国大陆涌人香港，再加上中国大陆的政治形势于明朗而搁置。在此之後的一段时间，港府颇为依赖各区之街坊福利会作为沟通官民的桥梁。直至六七年暴动之後，港府设立民政署及民政主任，协调各区内各种从政治到非常细微的事项。於一九七二至七九年间，港府在各区设立民政区委员会、地区管理委员会、业主案法团等。直至一九八零年六月，政府发表《地方行政绿皮书》，提出成立有民选成份的地区行政谘询组织「区议会」，才初步落实「行政地方化」的计划。

    （四）中、、英、港政治形势对香港政制发展的影响

    香港一向处於一个很微妙的政治地位。英国现它为远东区的一个殖民地，而中国大陆则认为这是片英国占领的土地。由於香港与大陆接壤，很多时候大陆发生的变化和动荡都会直接或间接地影响香港。对於海峡两岸政权来说，香港是一个可供他们互相接触的缓冲区，亦是他们政治上寸土必争的据点。由於上述种种情况，香港本身的政制发展便受着各方面的制肘。

    一九四六年的「杨慕琦计划」是港府第一个有系统地提出来的政制改车方案，主要是希望推行「行政地方化」和建立一个有充份代表性的市议会。但由于当时国共内战而最後共产党夺得大陆政权，大量难民由内地涌至香港，再加上接着来的朝鲜战争，今中英关条十分紧张，所以这个经过反覆讨论多时的计划终於无疾而终。

    类似的方案曾经在一九六六年的「狄坚逊计划」中重提，但适题大陆「文化大革命」爆发，运动蔓延香港，以至香港左派在港发动六七年暴动，最後计划亦遭搁置。

    七十年代末至八十年代初，中英开始就香港前途展开谈判。与此周时。港府积极推行「地方行政」和「代议政制」．似乎要在香港推行民主政治。很多人相信港府这还政於民的政策是配合英国撤出香港这个殖民地的部署。一九八四年的《代议政制绿皮书》甚至触动到香港的权力核心一一行政局一一的架构和港督在立法局的地位。

    在「中英联合声明」的签署後，由於声明规定香港九七年之後的立法机关由选举产生，又掀起了一阵民主政治的热潮。但大陆政权向英国和港府施加压力，要求路香港政制改革的步伐放缓。中国新华社香港分社社长许家屯和港澳办公室副主任李後先後在一九八五年和一九八七年声称「有人不按本子办事」（本子指联合声明），矛头直指八五年和八八年时关於立法局直接选举的倾向。面对重重压力，港府原先提出来热哄哄的政制改革方案便不得不降低温度了。

    （五）赞成或反对香港推行民主政治的论点

    政治因素

    赞成者：希望民主政制能做到以下数点：

    1．减低「中共」对港的干预；
    2．防止本港左派势力无限制地膨胀；
    3．防止行政机关在英国撤出後权力过大，希望通过民主政制来监督政府。

    反对者：

    1．民主拒共根本不可能。「中共」不会容许香港变成一个形同独立的「民主自决」体制。
    2．民主政制可能导至香港与「中共」产生对抗，更恐怕香港民主力量与大陆内的政治组织结合，会损害大陆政治的稳定性，到时「中共」只会对香港作出更多于预。

    社会因素

    赞成者：

    1．九七问题令港人开始关心政治，而香港人的教育、经济财富、资讯发达、城市生活、对社会利益共识等程度都不低，法治亦强，有条件进行民主政制。
    2．通过民主政治的实践．可在香港人中建立民主文化，并增强他们对香港社会的归属感。
    3．随著九七来临及政权的移交，香港社会上潜伏著许多不满和不安定的因素，民主化可以将政治问题纳入制度之中，予以化解。

    反对者：

    1．香港市民缺乏政治热情和民主渊源，公民意识和公民教育亦不足够。
    2．一直以来，香港的安定繁荣都有赖香港精英（工商界和专业人士）统治的政制。民主化、直选等会破坏精英统治，导致左派右派、富人穷人之间的分裂。
    3．民主化并会导致多数人暴政，降低行政效率、打击公务员士气。直选政治的选民只会依据候选人为他们攫取公众资源的成绩来衡量政治领袖的能力。

    经济因素

    赞成者：香港工商业正由劳工密集期转为资本、知识、及技术密集。在新阶段中，以下数点需要民主政治制度来配合：

    1．民主政制能防止既得利益者由於因循和保守的价向去阻止新对手加入，或是反对新的技术支授和基本建设；
    2．工人人息增长日趋缓慢，贫富距离扩大，民主政治能使阶级冲突制度化
    3．通过政客约束官僚，遏止官僚过份膨胀及从中取利。
    反对者：

    1．香港是个稠密城市，中央如对地方下放权力，会导至行政权四分五裂，降低行政效率，增加行政费用；
    2．民主化的过程中，低下阶层会要求重新分配收入，增加社会福利，公共开支的增加不可避免地导至加税；
    3．高税率会引至资金外流，破坏资本主义制度的发展。

    （六）在香港推行民主政治路会面对的反对力量

    虽然大陆政权对於是否适合在香港施行「民主政治」并没有明确表态，但很明显的它不愿意民主政治在香港马上施行。

    「中共」一向认为香港的政治改革是英国的阴谋，企图在香港建立一个不受「中共」驾驭的政治实体。一九八五年及八七年的「本子风波」和「李後风波」，都是向民主政治泼冷水的表现。一九八七年时，香港左派工会甚至动员会员提出「宁要饭票，不要选票」的口号，竭力阻止立法局於八八年直选的可能。

    但由於「中英联合声明」明文规定香港九七年後立法机关由选举产生，有些人相信「中共」会采以下措施：

    一、维持香港一向以行政为主导的政治架构；

    二、限制立法机关的权力；

    三、动员香港左派基层力量，争取立法机关的选举议席。

    另一股反对力量来自社会上的「既得利益者」。工商界和专业人士一向在香港的政治架构内扮演着举足轻重的角色，而他们的利益亦受到社会政策妥善的保障。他们担心「民主政治」会导致「低下阶层」代表垄断政坛，从而提出增加社会福利和财富重新分配等要求，削弱了他们的利益。

    （七）步入九十年代

    随着「中英联合声明」的签署，「香港特别行政区基本法」的尘埃落定，在这「回归」的过渡期中，各方面的政治力量都尽力保持或伺机夺取它们的政治利益。

    「中共」固然要保障它九七年後在香港的有效统治，英国（或代表英方利益的港府及亲英派）亦希望维护它在香港的利益。在香港亲中的「左派」在这个时刻中负起了很重要的任务，因为他们了解到在「中共」政权的心目中，他们才是真正可靠的朋友。亲台湾的「右派」自然要调整在港策略，以适应新的变化。香港的「工商界」人士固然希望一切不变，继续维持他们对港的影响力，继续赚钱。藉著「六四事件」崛起的「民主派」政治力量却希望利用此刻契机去推动香港的民主进程。这是一场多方面的政治角力，再加上一些投机取巧，希望混水摸鱼捞一把的「左右逢迎派」，使得九十年代的香港政治风云变幻、高潮迭起。

    由於九一年香港立法局引进了「直选」议席，今到这个谘询及立法机关在性质上起了变化，不再像过往一样成为港府的「橡皮图章」。

    各派的政治力量为了争取立法局的议席，曾经过一番激烈的争持。结果「民主派」在「直选」中大获全胜，得到了绝大部份的「宣选」议席。但是「工商界」代表却通过「间接选举」和「港督委任」得以进入立法局。立法局中最大的「民主派」力量来自「香港民主同盟」，其中部份成员与「香港市民支援爱国民主运动联合会」有很密切的关系；而「工商派」亦组成了“启联资源中心」与之抗衡，俗称「启联帮」。「工商派」的人士在以往一直被视为「亲英派」，在型态上本来与「中共」有很大差别。但是在保守的政治立场上竟如出一辙，多次联手阻挠「民主派」提出的政制改革要求。

    立法局就好像香港社会政治大舞台的一个缩影。方里面的争论或多或少都能反映出不同政治力量的斗争。九十年代比较有代表性的争论事件有「香港终审庭问题」、「立法局委员会制问题」、及「输入外地劳工问题」。

    按照「中英联合声明」规定，九七年後香港可设立「终审庭」，而「终审庭」成员可包括外籍法官。但「中共」後来坚持「终审庭」外籍法官不能超过一名。由於港人对「中共」的司法制度并没有信心，所以立法局内议员最後通过不接受港府因应「中共」要求而提出的「终审庭方案」。这是港人与「中共」之分岐，立法局在造事件上可以说是反映了港人的忧虑。但道并不表示立法局的立场必然是以整体港人利益为依归。事实上，由於司法制度对於无论草根阶层或是工商界的利益都有深远的影响」所以他们才不能不联合起来向「中共」争取。

    九一年後的立法局议员大多由「直选」或「间选」产生，可算是有一定的民意基础。立法局内曾一度酝酿成立常设委员会，监察港府运作，但遭受「中共」极力反对。「中共」只希望香港政制维持行政主导的模式，立法局只作为谘询机构而非权力机构。最後，「工商派」决定让步，而「民主派」亦独力难支了。

    香港的繁荣实有赖工商界、专业人士及劳工阶层各方面的努力。然而随著香港社会的发展，劳工生活的改善，以往香港低工资的状态亦逐渐改变。工商界认为有必要从外地输入劳工；从他们的角度看，输入外劳是为了缓和劳工短缺。工人方面却认为这是故意压低工资，剥夺他们分享经济成果的权利。「左」、「中」、「右」工会代表及「民主派」曾在立法局内组成联线，企图阻止通过输入外地劳工，但结果仍被港府联合「工商派」声败。

    在政治圈中，没有永远的敌人．更没有永远的朋友。随著形势的需要，各种政治力量之间往往要既团结又斗争，边团结边斗争。当然，狐假虎威、得势不饶人者大有人在；阿謏奉承、见风转舵者比比皆是。只是那些藉藉无闻的升斗市民，在这急剧变迁中的九十年代，究竟何去何从？