浅析欧盟环境政策的发展历程

王彦军 韩燕燕

    内容提要： 环境问题日益成为区域乃至全球性的问题。在解决环境问题方面，欧洲联盟
(简称欧盟)①积累了较为成功的经验，为各国保护环境和进行环境合作提供了有益的借鉴。
其发展经历了从掠夺式开发逐步转变为合理有效利用，进而更加注重环境全球化的发展，到
致力于实现建立经济、环境、社会三者和谐的可持续发展模式，形成了较为完善的环境政策
体系。

    关键词：欧盟 环境政策 发展历程

    欧盟环境政策是欧盟机构就环境事务决定采取的具有政策形式和政策效力的方法和措施
的总称。根据兰德尔·贝克在《欧盟和美国的环境法和政策》一书中的划分，环境政策可以
从两个层级上进行探讨。 第一级可以称为普通级、 理论级或基本级。 第二级， 即操作级
(practical level)，是指反映在立法和流行文献中普遍使用的环境观念和可实施的环境解说。较多使用的环境政策是指第二级或操作级，在这一级的环境观念相当于实际存在的事物或现实。欧盟的环境政策作为公共政策研究的一个附属领域，被认为正式出现还不到40年。①然而在过去的十年中，欧盟环境政策的范围已迅速扩大，目前代表着欧盟内的一体化力量，并且影响到诸如农业、地区发展等其他欧盟政策领域。②

    欧盟的环境政策是在各成员国环境政策的基础上产生和发展起来的。欧盟环境政策的产
生及发展根据不同标准有不同的划分。③笔者认为，以欧盟环境政策产生和发展的层次为依
据，可划分为两个阶段。

    第一阶段：以环境保护为核心（20世纪50年代至80年代末）。欧盟的环境职能是欧盟一
体化过程中新增的一个重要的功能领域。50年代，各成员国基本上是独自解决本国的环境问
题。在1957年的《罗马条约》中，也没有环境保护的条款。从60年代中期开始，各成员国逐
渐意识到共同市场的建立最终要求统一的环保规则。1967年，欧洲共同体（简称欧共体）发
出了第一项环保指令，统一了各国有关危险物品的包装和标签规则。1970年，欧共体又颁布
了一项汽车废气排放标准。1972年，欧共体首次首脑会议进一步提出，今后的经济增长应考
虑环境保护问题。1973年，欧共体部长理事会提出了欧共体历史上的第一个环境计划。该计
划指出：“各个国家的环境政策的主要方面必须不再由各国孤立地计划和实施，……各国的
政策应在欧共体的范围内进行协调。”

    1987年，《单一欧洲法令》正式生效，它对罗马条约的重要修订之一就是增加了环境部
分。其重要性在于第一次承认需要将自由贸易目标同高水准的环境保护相结合，也是第一次
承认欧共体追求的环境目标在本质上是合法的目标。1989年初，欧共体决定成立欧洲环境保
护署（European Environment Agency），并授权其检验欧共体成员国和企业在环境保护方面的情况。在1989年的一次理事会上，欧共体成员国一致同意尽快制定各类商品的“生态标准”，并就使用统一的标记制定规范；各国环境部长表示，“一定要让未来的统一大市场成为一个
清洁的市场”。

    这一阶段，无论是成员国各自制定法规、单独解决环境问题，还是将环境问题纳入欧共
体议事日程及制定相关政策，都只是关注自然环境保护问题，还没有把经济、社会和环境等
因素综合起来考虑，也没有形成系统的环境政策法规。

    第二阶段：以可持续发展为主题（20世纪80年代末90年代初至今）。20世纪80年代末特别
是90年代以来，欧盟制定统一的环境法规，并且开始综合考虑环境、经济、社会问题，把环
境问题纳入到欧盟的全球战略规划。

    1990年5月，欧共体部长理事会通过了关于“环境与发展”的决定，强调欧共体各种类型
的发展合作项目要把环境方面因素考虑进去。1990年6月，欧洲理事会就环境问题发表了《都
柏林宣言》，其中专门强调了欧共体及其成员国在国际事务领域中应担负起特别责任：“共
同体必须更加有效地运用其道义的、经济的和政治的权威立场，来加强解决全球性问题和推
进可持续发展的国际性努力。”

    欧盟在90年代初制订了题为“走向持续发展”的1992～2000年行动计划。这一计划提出：
把环境政策融入其他各项政策之中；增加对环境保护和污染处理的投资；考虑在逐步减少对
劳动力税收的同时，引入环境税、能源消费税等间接税收；研究和开发清洁技术，改变目前
的消费和生产方式；尽快制订和执行各种环境法规；加强同世界其他国家在环境领域的合作。
欧盟新条约《阿姆斯特丹条约》(简称《阿约》)进一步明确提出，欧盟要在21世纪实现两个
新的目标，即“推动经济和社会均衡和持久的发展”和“实现高就业率”。

    2001年底，欧盟委员会又发表了题为“环境和就业建设持续发展的欧洲”的《白皮书》，
强调环境政策的重点应该是积极开发和利用新的清洁技术来取代旧的污染技术，而不仅仅是
消极处理污染。其结果是，投资创造了就业，新技术改善了环境，并最终成为经济和就业增
长的一个源泉。欧盟委员会主席桑特在欧洲议会的演讲中提出，建设持续发展的欧洲主要有
三个目标：一是完成经济方式由环境污染型向生态保护型增长的转变，实现由“量的增长”
到“质的进步”的转变；二是更有效合理地利用能源和原材料，这就要求加快对新的清洁技
术的研究和开发；三是在保护环境同时，创造新的就业机会。从现在起到2020年，仅在再生
能源领域里欧盟就准备投资1800亿欧元，从而创造50万个就业岗位。①

    在这一阶段，欧盟的环境政策视野从本地区扩展到全球，最重要的是将环境同经济增长方式及充分就业等有机结合起来，走上了一条可持续发展的道路。可以预期，欧盟在环境领域的一体化进程也将加快。尽管还存在一些问题，但“可持续发展”已经成为欧盟指导其经济社会发展和环境保护的中心指导思想，并得到各国及其国民的广泛支持。欧洲议会环境小组委员会主席肯·科林斯形象地概括了这种日益强烈的共识，即欧盟“已经认识到未来只有是绿色的才会是光明的”。

    纵观欧盟的环境政策，它经历了一个动态的发展过程：从成员国关心各自的环境保护到关注整个欧盟的环境问题，从注重自然环境保护到强调整个生态系统的维护和可持续发展，从完善欧盟的环境法规和建立相关机构到以欧盟的环境政策影响国际社会、推动全球环境的改善。

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① 由于环境政策和环境外交具有连续性，因此，本文中欧盟包括其前身欧共体或称共同体。
① 蔡守秋主编：《欧盟环境政策法律研究》，武汉大学出版社，2002 年6月第1版，第42页。
② 蔡守秋主编：《欧盟环境政策法律研究》，武汉大学出版社，2002 年6月第1版，第40页。
③ 刘秀文、埃米尔·J·科什纳等著的《欧洲联盟政策及政策过程研究》一书，将其划分为
3个阶段：成员国内部制定法规，自行解决环境问题（1950年代至1970年代初）；将环境问题
纳入欧共体议事日程，指定相关政策（1970年代初至1980年代末）；参与全球环境问题的解
决，开展环境外交（冷战结束至今）。蔡守秋主编的《欧盟环境政策法律研究》一书，则分
为4个阶段：从欧共体建立之初至巴黎首脑会议 （1958年至1972年） ； 巴黎首脑会议至《单
一欧洲法令》生效（1972年至1987年）；《单一欧洲法令》生效至《欧洲联盟条约》缔结（1987年至1992年）；《欧洲联盟条约》缔结以后（1992年至今）。这两种划分都依时间顺序，有重合之处。

① 杨志清："欧盟面临新挑战--浅析欧盟跨世纪发展战略"，欧中在线(eurochinaonline.com)。

    作者简介:
    王彦军，男，中央党校2000级国际政治专业硕士研究生，山东人，导师中央党校文史部
    主任赵伯英教授；
    韩燕燕，女，中央党校2001级国际政治专业硕士研究生，山东人，导师同上。

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